Returenes plass i asylpolitikken
Lesetid: 4 minutterDet siste året har vi sett hvordan asylinnvandring kan resultere i akutt omlegging av systemet og utforming av ny politikk.
Det å ta imot asylsøkere er noe helt annet enn å ta i mot flyktninger gjennom FNs kvotesystem. Den krever helt andre virkemidler – noe som oftest resulteter i stadige innstramminger. Dette kommer tydelig frem når vi ser nærmere på de siste 25-30 årene med asylpolitikk.
Retur som virkemiddel
Retur av asylsøkere har fått en plass i asylpoltikken ved at det er en naturlig konsekvens av en avvist asylsøknad. Returnering er dermed essensielt for å vedlikeholde asylinstituttet. Logikken er som følger: dersom man ikke returnerer avviste asylsøkere, trenger vi ikke et asylsystem. Asylsøkerne har søkt om beskyttelse. Myndighetene derimot har, med utgangspunkt i flyktningkonvensjonen, vurdert at de ikke har et beskyttelsesbehov.
Dessverre er det ikke bare avviste asylsøkere som er mål for returpolitikk. Personer som har oppnådd flyktningestatus eller har fått oppholdstillatelse på andre grunnlag av asyl, kan for eksempel få støtte til å returnere til sitt hjemland når situasjonen i opprinnelig hjemland har bedret seg.
Det er dette utvidede fokuset på retur som vekket min interesse. Hvilke grupper av innvandrere blir satt i kategorien “returnerbare”, og ikke minst, hvilke virkemidler har blitt iverksatt for å få “returnerbare” til å gå med på å reise?
Ny utlendingslov
Perioden jeg har undersøkt starter med en ny utlendingslov, og denne dannet grunnlaget for den innvandringspolitikken vi har sett siden, selv om den har blitt endret.
Loven kom som et resultat av økt press på flyktning- og asylsystemet over hele Europa. På 90-tallet resulterte Balkankrigene i de første store asylankomstene til Norge, en situasjon som ikke er ulik den vi så høsten 2015.
I 1999 dominererer Kosovoalbanere statistikken over asylsøkere. I årene som følger domineres ikke statistikken av enkelte store grupper nasjonaliteter, men heller av flere ulike senderland. Denne endringen har blitt forklart med blant annet Norges medlemskap i Schengen.
Hvem er de?
- Dette er kategoriene jeg identifiserte som faller innunder `returnerbare`mennesker:
Avviste asylsøkere. - Illegale innvandrere, altså som aldri har søkt om asyl.
- De samarbeidsvillige, som i hovedsak har blitt definert ut fra hvordan de responderer på igangsatte initiativer og tiltak.
Tidlig i denne perioden var det kriminelle og avviste asylsøkere som i hovedsak var definerte mål for retur. Senere ble flere grupper definert og mer målrettede tiltak for de ulike gruppene ble utviklet. Den siste kategorien, samarbeidsvillige, er personer som for eksempel samarbeider om å avklare sin identitet og på den måten oppnår oppholdstillatelse i Norge, eller personer som samarbeider om retur. Ikke alle som samarbeider om retur kan returneres fordi de risikerer umenneskelig behandling i hjemlandet, for eksempel tortur eller dødsstraff.
Hvordan oppnås retur?
Tvang som virkemiddel for å iverksette avvisningsvedtak har vært viktig i hele perioden. Dersom en asylsøker fikk avslag på sin søknad om beskyttelse og ikke returnerte frivillig, er tvangsretur løsningen. Dette er som jeg var inne på innledningsvis den “selvfølgelige” formen for retur som er ansett som nødvendig for å opprettholde asylinstituttet. Men terskelen for hva som skal til før bruk av tvang var ansett som nødvendig, senkes gradvis i denne perioden.
I tillegg utvikler det seg utover 90-tallet fokus på beskyttelse som noe midlertidig, sammen med en tro på repatriering til hjemlandet når situasjonen der bedres. Dette kom først som et svar på flyktningekrisen som fulgte av Balkankonflikten. Logikken var at man over tid ville være i stand til å beskytte flere dersom man returnerte andre etterhvert som situasjonen deres bedret seg. Beskyttelse skulle ende i retur og repatriering, det vil si at asysøkeren vender hjem for å reetablere seg i sitt opprinnelige hjemland.
Politikken var relativt vellykket overfor Kosovoalbanere, sannsynligvis fordi konflikten de flyktet fra fikk en rask løsning. Men med bosnierne ble det derimot skapt en gruppe som ble godt etablert i Norge før situasjonen i hjemlandet bedret seg, og som derfor ikke ble like enkle å returnere.
“Det tosporede løp”
Tanken om midlertidighet var en del av det som ble kalt “det tosporede løp”, der fokus skulle ligge både på repatriering og på integrering. Dette sendte åpenbart blandede signaler til de det gjaldt. Etterhvert som det ble klart at store deler av den bosniske gruppen flyktninger ikke returnerte, ble midlene som skulle gi dem insentiver til å returnere stadig hardere. Med dette utviklet det seg praksiser som hadde økt retur som sitt klart definerte mål, og det skapes en spesielt “returnerbar” gruppe.
Tiltakene for å motivere til retur blir i løpet av 22-årsperioden jeg undersøkte mer spesifikke og målrettede. De første returprogrammene der man kunne søke om støtte til å returnere var i begynnelsen av perioden få. Etterhvert begynte man å promotere disse programmene mer, og informasjon om returprogrammer ble en del av programmet på asylmottakene. Retur skulle helst være frivillig, men tvangsbruk ble et viktig pressmiddel for å vise at man mente alvor, og å skape reelle insentiver for å velge å returnere. I de siste årene har retur vært holdt frem som det viktigste tiltaket for å opprettholde asylsystemets integritet.
Tvangsreturer fikk økt oppmerksomhet, og var spesielt rettet mot det man kalte grunnløse asylsøkere. Ett virkemiddel som skiller seg ut er ventemottaksordningen. I 2004 ble avviste asylsøkere kastet ut av ordinære mottak, og overlatt til kommunale botilbud. Daværende kommunalminister Erna Solberg uttrykte klart at målet var å senke levestandarden slik at retur ble sett på som et bedre alternativ. Ventemottak med særdeles lav standard ble opprettet, for så å bli avviklet i 2010 etter en rekke branner, herværk og protester fra beboere.
Utilsiktede konsekvenser
Hvordan kan det økte fokuset på retur forstås? Først og fremst kan man se det som en konsekvens av globaliseringen og økende innvandring, særlig gjennom asylsystemet. Men mer spesifikt for Norge kan det sees som en utilsiktet konsekvens av kortsiktig tenkning og manglende forståelse for hvilke problemer disse løsningene kunne bringe med seg i fremtiden.
Det tosporede løpet som fokuserte på både integrering og midlertidighet med fremtidig retur, skapte en gruppe flyktninger som ikke fikk fornyet sine oppholdstillatelser når situasjonen i hjemlandet Bosnia stabiliserte seg. Dette resulterte i et behov for å skape enda sterkere insentiver for å få dem til å returnere. Men insentiver for frivillig retur måtte matches med truslen fra tvangsretur for å virke reell, og man fikk til slutt relativt desperate tiltak slik som ventemottaksordningen.
Behovet for å kontroll oppstår i begynnelsen av 22-årsperioden, på begynnelsen av 90-tallet, blir kontrollregimet mer finpusset og raffinert mot slutten av perioden, og det opprettes flere returavtaler og retur- og reintegreringsprogrammer. I tillegg økes fokuset på politiets arbeid med tvangsreturer.
Dagens system ser ikke ut til å være et resultat av helhetlige og langsiktige idéer, men som et resultat av raske skifter både i asylinnvandringen og i de rådende politiske ideologiene det styres etter. På begynnelsen av 90-tallet var humanisme og solidaritet viktig, blant annet ved at bistand var ansett som en viktig del av virkemidlene i flyktningepolitikken. Utover 2000-tallet var det først og fremst “streng, men rettferdig” som var det dominerende slagordet for innvandringspolitikk, og virkemidlene var først og fremst mer kontroll, mens internasjonalt humanitært arbeid ble sett på som noe for seg selv.
