Kommunereformen er utfordrende for utkantkommuner

Hva skjer i de kommunene hvor avstandene er veldig store? Her viser det seg at avstandsproblematikk, utmarksforvaltning og jakt- og fiskerettigheter er viktige stridsspørsmål.

Kommunereformens første fase ble avsluttet før sommeren 2016, der landets kommuner holdt folkeavstemninger, gjennomførte innbyggerundersøkelser og fattet vedtak om sammenslåing eller ikke.

I kommuner hvor avstandene er veldig store, viser det seg at avstandsproblematikk, utmarksforvaltning og jakt- og fiskerettigheter er viktige stridsspørsmål.

Kommunereform er ikke nytt

Kommunereform er ikke nytt i Norge. På 1950- og 60 tallet var det en sammenslåingsbølge der landets kommuner ble redusert fra 744 til 454. Allerede her ble det påpekt noen utfordringer, spesielt for mange av utkantkommunene i Hedmark og Oppland:

«Et spesielt problem er at de minste kommunene etter folketall samtidig er store av utstrekning. Dertil er folketallet i en del av disse synkende. Dette skaper problemer med hensyn til å få til en rasjonell, fremtidig kommunestruktur.»

Jeg har studert reformprosessen i to kommuner Stor-Elvdal i Hedmark fylke og Lesja i Oppland fylke, med fokus på ordføreren, lokale aktører og Fylkesmannens rolle i sammenslåingsprosessen.

Det viser seg at Fylkesmennene i de to kommunene har hatt en forskjellig tilnærming til kommunereformen. Det har har påvirket hvordan kommunene har jobbet med problemstillinger knyttet til sammenslåingen.

Store avstander og få innbyggere

En utkantkommune defineres som en kommune med arealmessige store avstander, en nedadgående og spredtbygd befolkning.
I tillegg er det ofte en overvekt av eldre innbyggere. Det gjør det særlig utfordrende for disse kommunene å møte kravene om en kommunestørrelse på minst 15 000 innbyggere for å sikre gode tjenester, slik som Vabo-utvalget foreslo i 2014.

Stor-Elvdal og Lesja, er hver for seg på størrelse med hele Vestfold fylke som rommer 14 kommuner, men kommunene har til sammen i underkant av 6000 innbyggere.

Avstandsproblematikken var noe ordførerne og lokalpolitikere i kommunene bemerket seg, og enkelte stilte seg tvilende til om et sammenslåingsprosjekt var i det hele tatt gjennomførbart. En sammenslåing ville gå på bekostning av lokaldemokratiet, ble det fremhevet.

Ulik fremdrift

Ettersom Stor-Elvdal og Lesja hadde flere fellestrekk var det forventet at de ville ha en tilsvarende lik prosess og fremdrift i kommunereformen. Det viste seg allerede fra studiens oppstart å ikke være tilfelle. Det var derfor interessant å identifisere faktorer som kan forklare denne forskjellen.

Stor-Elvdal og Lesja hadde flere fellestrekk så det var forventet at de skulle ha en tilsvarende lik prosess og fremdrift i kommunereformen. Det viste seg ikke å være tilfelle.

For begge kommunene var utfordringer å sikre tilflytting, gode tjenester, og utmarksforvaltning. Begge kommunene forvalter også to viktige nasjonalparkområder: Dovrefjell og Rondane.

Studien viste derimot at Lesja kommune var kommet mye lenger med reformarbeidet enn Stor-Elvdal. Lesja hadde allerede i mai 2014, knappe syv måneder etter at kommunereformen ble «lansert» fattet et utredningsvedtak om mulig sammenslåing med nabokommunen Dovre. I Stor-Elvdal var ikke et vedtak på plass før nesten ett år senere, i april 2015, og da med flere alternativ.

Ordføreren som initiativtaker, Fylkesmannen som pådriver

Informantene beskrev en prosess som var preget av mye usikkerhet. Det skyltes først og fremst regjeringens manglende interesse for utfordringer i kommuner med store utmarksarealer. En av ordførerne i nabokommunen uttalte:

«Svaret er kommunereform, men noen ganger har jeg lyst til å spørre: ”Hva er spørsmålet”?»

Samtidig understreket ordførerne at det var riktig og naturlig å snakke om kommunens utfordringer i fremtiden, og de var innforstått med at de måtte jobbe med reformen.

Ordførerne brukte mye energi på å motivere skeptiske lokalpolitikere og innbyggere og har mottatt ulik gevinst for innsatsen. Ordføreren i Lesja har i større grad klarte å engasjere befolkningen til å se mot nabokommunen Dovre.

Det var også store forskjeller hos fylkesmannsembetene i Hedmark og Oppland. Fylkesmannen i Oppland var veldig aktiv og en pådriver for en effektiv reformprosess i fylket. Mange av prosessene i Oppland kan betegnes som «Lyntog-prosesser» etter fylkesmannens egne ord:

«[…] ”Lyntoget” ble et spesielt begrep i Oppland. Om de (kommunene, min anmerkning) ville være med på ”Lyntoget”, eller om de ville gå på det tradisjonelle toget, eller om de ville stå igjen på perrongen.»

For Fylkesmannen i Hedmark var situasjonen en annen. Det var stor motstand rundt kommunereform i fylket, særlig i nabokommunene til Stor-Elvdal. Fylkesmannen så det nødvendig å dempe rollen som pådriver, og heller styre arbeidet etter kommunenes premisser.

Det var særlig viktig for Fylkesmannen å ikke «rushe» en prosess så tett på kommunevalget 2015:

«Det var vel ikke noe stormende jubel i Hedmark med tanke på kommunereform. […] Vi anså det som lite realistisk å få i gang noen kommuner i første pulje.»

Manglende interesse

Analysen viste at interessen og engasjementet fra aktører i lokalsamfunnene har tidvis vært fraværende, og heller ikke hatt noen direkte innvirkning på beslutningene fattet av lokalpolitikerne. Det var overraskende at ikke næringslivet engasjerte seg i større grad, og det var ingen indikasjoner på hva som kunne forklare denne manglende interessen.

Det er særlig behov for avklaringer rundt spørsmål om avstander, forvaltning av statsallmenninger og jakt- og fiskerettigheter. Om det blir sammenslåinger i fylket er enda uvisst.