Frykt og mistro til næringslivet i Tanzania

Lesetid: 5 minutter

Lokalt eierskap og tydelige resultater er viktig for å lykkes med offentlig-privat samarbeid i Tanzania.

Det er ikke bare i Norge politikerne diskuterer økt bruk av offentlig-privat samarbeid. I Tanzania er norske Yara en viktig aktør i slike samarbeidsprosjekter. I min masteroppgave har jeg analysert hvilke strategier som ble fulgt for å legitimere to slike prosjekter, og hvilken innflytelse strategiene hadde på støtten til prosjektene.

Offentlig-privat samarbeid fordrer legitimitet

Som case har jeg studert to samarbeidsprosjekter i Tanzania; Tanzania Agricultural Partnership (TAP)  og Southern Agricultural Growth Corridor of Tanzania (SAGCOT). For å få til resultater må prosjektene bli ansett som legitime, det vil si, som rettmessige alternativ til statlige initiativer. Det er spesielt viktig og utfordrende i Tanzania på grunn av en sterk stat og mistenksomhet til samarbeid og privat næringsliv.

Strategiene de to prosjektene valgte for å søke legitimering var helt ulike: Mens TAP støttet seg til lavnivåpartnere som lokale bønder og miljøorganisasjoner, ble SAGCOT backet via høynivåpartnere som regjering, internasjonale organisasjoner og næringslivsaktører som Yara.  Det viste seg at prosjektet med lokal forankring lyktes i langt større grad enn det toppstyrte.

Analysen min viste først og fremst at

Legitimitet er et sosialt fenomen som kan skapes og ’konstrueres’ .

Den norske gjødselprodusenten Yara hadde en sentral rolle i å definere og legitimere prosjektene i deres tidlige fase, mens tydelige resultater og lokalt eierskap viste seg å være betydningsfullt for legitimitet utover i prosjektimplementeringen.

> Casene i oppgaven er  to samarbeidsprosjekter i Tanzania; Tanzania Agricultural Partnership (TAP) og Southern Agricultural Growth Corridor of Tanzania (SAGCOT).

Strategiene hadde også forskjellig effekt på tvers av ulike målgrupper. For eksempel ble det av internasjonale partnere oppfattet som positivt at SAGCOT ble støttet av president Kikwete og internasjonale selskaper som Monsanto og Unilever. Blant lokale bønder og miljøorganisasjoner førte det derimot til en styrket skepsis og mistro til prosjektet.

> Begge prosjektene  har som mål å forbedre tanzanianske bønders produktivitet og markedstilgang. Det skal også gi investeringsmuligheter og økte inntekter til private bedrifter som selger frø, gjødsel og andre varer til bøndene.

Offentlig-privat samarbeid kan skape vinn-vinn for alle parter – men da må de involverte være spesielt bevisst hvilke partnere som blir inkludert, hvem som får forrang, og hva som til syvende og sist gir et prosjekt legitimitet.

Tydelige resultater overbeviste mange skeptikere og underbygde prosjektets slagord om ”business as
unusual”.

Situasjonen i Tanzania viser at det er behov for å legitimere prosjektene slik at de blir oppfattet som ønskelige alternativ til statlige tiltak. Dette aspektet er ofte oversett i teorien om offentlig-privat samarbeid, som gir inntrykk av at det finnes en naturlig interesse for å samarbeide.

Det teoretiske utgangspunktet for oppgaven er at legitimitet kan skapes og ”administreres” gjennom strategier. Motsetningen er ’tradisjonelle’ analyser som bruker legitimitet som et statisk begrep – enten har et prosjekt legitimitet eller ikke. Fordelen med den første tilnærmingen er at man kan få en bedre forståelse av hvordan legitimitet oppstår og hvordan det endres over tid.

Go big or go home?

De to prosjektene hadde ulike strategier for å overkomme lokal skepsis. TAP startet i det små med få partnere og pilotprosjekter i fem regioner. Etter hvert som samarbeidet ga gode resultater tiltrakk TAP seg nye partnere og ekspanderte til alle landets regioner. Tydelige resultater overbeviste mange skeptikere og underbygde prosjektets slagord om ”business as unusual”

SAGCOT, på den andre siden, startet stort. Prosjektet  var støttet av president Kikwete, G8, USAID, Verdensbanken, og flere store internasjonale selskaper. Det ble lagt detaljerte planer, og flere millioner dollar ble lovet i investeringer.

Lokalt i Tanzania var det imidlertid få som hadde hørt om SAGCOT-prosjektet. Mange ble også enda mer skeptiske da de hørte at store selskaper som Yara, Unilever og Monsanto var med. Det nørte opp under en allerede stor frykt for landran og utnytting.

SAGCOT ble nok et byråkratisk og langsomt utviklingsprosjekt – det ble av mange sett på som ”business as usual” heller enn ”business as unusual”.

Av ulike grunner skjedde det lite med de lovte investeringene til SAGCOT, og finansieringen av prosjektorganisasjonen trakk ut. Det førte til en negativ spiral der lite penger og få investeringer ga få resultater å vise til, som igjen førte til mindre investeringsvillighet og tro på prosjektet. SAGCOT ble nok et byråkratisk og langsomt utviklingsprosjekt – det ble av mange sett på som ”business as usual” heller enn ”business as unusual”.

Landbruk etter markedsprinsipper

Etter tiår med sterk statlig styring i jordbruket i Tanzania satser man nå på samarbeid med privat sektor. Siden slutten av 1990-tallet har det blitt mer og mer populært å bruke samarbeid mellom offentlige og private aktører som et redskap for utvikling. Disse partnerskapene omtales ofte som offentlig-privat samarbeid (OPS). Tanken er at man oppnår bedre resultater mer effektivt dersom offentlige og private organisasjoner samarbeider.

Prosjektene TAP og SAGCOT har som mål å forbedre tanzanianske bønders produktivitet og markedstilgang. Det skal også gi investeringsmuligheter og økte inntekter til private bedrifter som selger frø, gjødsel og andre varer til bøndene.

Jordbruket i Tanzania har et stort, uutnyttet potensial: selv om nesten 80 prosent av tanzanianere er bønder, er bare 11 prosent av landets dyrkbare jord utnyttet. Produktiviteten er dessuten lav, og mange bønder produserer kun for sitt eget forbruk.

I tillegg er det få bønder som har tilgang på varer de trenger for å produsere mer, som kunstgjødsel og gode frø. Mange bønder har også vanskelig for å få solgt avlingene sine til en god pris, for eksempel på grunn av manglende informasjon, lagringsmuligheter, eller vanskelig tilgang til et marked.

Denne situasjonen vedvarer på tross av mange tiltak og utallige bistandsmidler. Tanzania blir ofte kalt en ”donor darling” og er den største mottakeren av norsk bistand i Afrika. De fleste er enige om at noe må gjøres – men hva?

”Business as unusual”

Partnerskap med privat sektor er løsningen, ifølge initiativtakerne bak mine studieobjekter TAP og SAGCOT. Disse prosjektene er litt forskjellige i tilnærming og rekkevidde, men har til felles at de satser på ”business as unusual”. Det kan oppsummeres slik:

  • Prosjektene skal gi raske resultater og være mindre opptatt av byråkrati.
  • Prosjektene skal drives etter tankegang fra privat sektor, såkaltemarkedsprinsipper– i motsetning til tradisjonelle bistandsprosjekter.
  • Utfordringene i jordbruket henger sammen, og man må få hele verdikjeden til å fungere bedre. At bønder ikke produserer nok henger sammen med for eksempel høye priser og dårlig kvalitet på gjødsel. Dette henger igjen sammen med vanskelig transport og mange kjøpsledd.

Det spesielle fokuset på privat sektor er uvanlig i Tanzania, som hadde et sosialistisk styre under president Nyerere i etterkrigstiden. Det eksisterer fortsatt en viss skepsis mot kapitalistiske prinsipper og næringsliv, i tillegg til en mer generell mangel på tillit mellom det offentlige og private. Mange bønder er også redde for å bli utnyttet av store selskaper, spesielt med tanke på landran.

Arkitekten Yara

Yara har vært sentrale i å promotere og legitimere de to samarbeidsprosjektene i Tanzania. Prosjektene sammenfaller med Yaras strategiske satsning på Afrika, der offentlig-privat samarbeid er et viktig redskap for markedsutvikling. En hovedantakelse er at jo flere bønder som får tilgang på og kunnskap om kunstgjødsel, desto større avlinger, bedre matsikkerhet – og høyere inntjening for bøndene og Yara.

Yara var pådriver for TAP i 2006, sammen med Norad, Norfund og en hollandsk bank. I 2010 fikk Yara med seg Tanzanias president og en rekke internasjonale organisasjoner, selskaper, og bistandsgivere i å etablere SAGCOT-prosjektet. SAGCOT skal tiltrekke seg storstilte private investeringer i infrastruktur og kommersielt jordbruk i en såkalt ”vekstkorridor” på tvers av landet. SAGCOT er hovedprioriteringen under president Kikwetes jordbrukssatsning, Kilimo Kwanza.

Les mer om Nyereres politikk her.

Internasjonal jubel, lokal skepsis

En viktig strategi for å legitimere de to prosjektene var å koble disse opp mot betydningsfulle ideer og normer i tiden, som effektiviteten til privat sektor, samarbeid, fattigdomsreduksjon, matsikkerhet, og næringslivets samfunnsansvar. Samtidig ble prosjektene promotert som noe helt nytt: dette skulle endelig gi utviklingen man ønsker!

Internasjonalt brukte Yara mye tid på å koble prosjektmodellen fra Tanzania til andre initiativ og organisasjoner. Selskapet engasjerte seg i FN og World Economic Forum, og etablerte en egen global konferanse om partnerskap for et moderne jordbruk i Afrika. Dette sikret støtte fra et bredt spekter av aktører og sektorer.

Situasjonen var ganske annerledes i Tanzania. Flere av intervjuobjektene til masteroppgaven beskrev de lokale reaksjonene som ’svært skeptiske’. Utover noen få støttespillere gjaldt dette også innenfor byråkratiet og lokale styresmakter. Det var nødvendig å overbevise lokale bedrifter, foreninger og bønder for å implementere prosjektene.

De to prosjektene jeg så på valgte helt ulike strategier, og lyktes i ulik grad. Legitimering og lokal forankring viste seg å være maktpåliggende for å få til en vellykket gjennomføring.