Reindriftas medvirkning i planprosesser- en realitet?

Arealplanprosessen til Alta kommune er blitt omtalt som “en god Finnmarksmodell med gjensidig respekt og harmoni” og brukes som et eksempel på beste praksis. Masteroppgaven min viser imidlertid at i planprosessen til kommunen har reineierne i liten grad medvirket i prosessen og planene.

Reindriftsnæringen blir ofte sterkt berørt av areal- og andre planer, og for å oppnå reell medvirkning må planprosessene tilrettelegges. Det er flere sammensatte faktorer som gjør det nødvendig å tilrettelegge planprosesser for at det skal være muligheter til medvirkning. Språkutfordringene er kun en av mange faktorer som påvirker medvirkninga.

> Samisk reindrift i Norge finnes i 139 kommuner
> Reinbeitedistriktene, såkalte siidaer, flytter mellom vår-, sommer-, høst- og vinterbeiteområder
> En siida kan ha beitearealer i mange kommuner.
> I Norge er ca 3159 personer tilknyttet reindrift, fordelt på 552 siida-andeler som igjen er fordelt på 82 reinbeitedistrikter
> Alta kommune er ett av Norges største reindriftsområder
> Alta kommune har 11 reinbeitedistrikter, 81 siidaandeler og 645 personer som er tilknyttet siidaandelene

Det at “alle parter skal medvirke” er et sentralt og styrket punkt i den nye plan og bygningsloven av 2008. I oppgaven min ville jeg undersøke om reineierne og reinbeitedistriktene har blitt sikret aktiv medvirkning i arealplanprosessen, for de kan være en gruppe som til tider trenger spesiell tilrettelegging for å ha muligheten til å delta i slike prosesser. I oppgaven har jeg lagt stor vekt på å undersøke prosessforløpet, samt å belyse utfordringene for reindrifta i planprosessen.

Medvirkning i kommuneplanprosesser

En kommuneplanprosess har vanligvis tre faser, og i alle tre fasene er det medvirkningsmuligheter for organisasjoner og private.

  • Førstefasen: planoppstart, varsling og planprogram
  • Andrefasen: utredninger og aktuelle planløsningen
  • Tredjefasen: offentlig ettersyn og høring

Den første fasen handler om målsetningene til kommunene og hvordan få inn solid kunnskapsgrunnlag for planene, samt hvordan medvirkningsopplegget vil bil lagt opp. I andre fasen utredes konkrete løsninger til tiltak og planer, mens planene blir foreslått og lagt ut på høring i den tredje og siste fasen. Involvering tidlig i prosessen gir bedre muligheter for berørte parter til å medvirke i planarbeidet, som igjen fører til bedre planer.

For at reinbeitedistriktene skal stå på lik linje med den øvrige befolkingen, så vil de til tider trenge tilrettelegging av møter, høringer etc. for og i det hele tatt ha mulighet til deltakelse, og dermed også medvirkning. Kommunene har jf. plan og bygningsloven (2008) særlig ansvar for å tilrettelegge for aktiv medvirkning av spesielle grupper, som reindriftsnæringen, men det er opp til enhver kommune hvordan de legger opp prosessen.

Ulik grad av medvirkning

For å vurdere grad av deltakelse brukte jeg medvirkningsstigen ”A ladder of Citizen Participation” av Sherry Arnstein (1969).

I følge Arnstein (1969) er det i de øverste trinnene hvor det er mest medvirkning eller muligheter for å innvirke i planarbeidet, mens det i det nederste trinnet er minst muligheter for reell medvirkning. De nederste trinnene står for ”ingen-deltakelse”, mens trinn 3-5 er definert som ”alibi deltakelse”. I de øverste trinnene er medvirkning definert som ”borgermakt”, da har borgerne makta og setter premissene. Med andre ord, det er ikke nok å sende informasjon og saker på høringer hvis medvirkning skal oppnås, fordi dette fører ofte kun til liten deltakelse og innvirkning i prosessen og planene.

Reell medvirkning?

I Alta kommunes planprosess var reineiernes deltakelse på informasjons- og konsultasjonsnivå, altså trinn tre og fire i medvirkningsstigen. Dette på grunn av at reindrifta først ble aktivt inkludert i fase to – hvor de da hadde flere møter. På disse møtene gikk mesteparten av tiden til diskusjoner om målsetningene til kommunen, noe som kommunen imidlertid allerede hadde diskutert og vedtatt i den første fasen. Reineierne var som nevnt ikke aktivt inkludert i første fasen, noe som hemmet medvirkninga og reell deltakelse i prosessen videre i den andre og tredje fasen.

I tillegg ble det verdikonflikt under møtene. Verdier er ofte dypt forankret og vil ikke kunne endres bare på et enkelt møte, og må derfor allerede i begynnelsen gjøres kjent for partene. Partene må anerkjenne hverandres ulike verdier, og jobbe videre utifra det. I denne prosessen søkte kommunen å endre på en av reindriftens grunnleggende verdier; at reinbeitearealene henger sammen og kan ikke klassifiseres etter hvilket arealområde er viktig og hvilket areal er mindre viktig. Alle arealene er viktige og utgjør tilsammen beiteområdet. Det at kommunen søkte å endre verdier, førte til en verdikonflikt, som igjen hemmet prosessen.

Minstekravet i plan og bygningsloven (2008) pålegger at planene varsles ved oppstart og at planen settes til høring og offentlig ettersyn. Minstekravet dekkes fra de nederste trinnene i medvirkningsstigen, det vil si at det er lite muligheter for reell medvirkning og deltakelse. Samtidig oppfordrer loven til tilretteleggelse for aktiv medvirkning. Planopplegget må opp til trinn fire eller helst til trinn seks og oppover for å oppnå deltakelse og toveis kommunikasjon, som også er avgjørende for å oppnå reell medvirkning. Det viktigste er likevel ikke at deltakelsen er på de høyeste trinnene, men at partene er blitt enige og avtalt på forhånd om hvilket trinn deltakelsen skal være på.

Hvorfor lite medvirkning?

Det er flere grunner til at prosessen hadde liten grad av reell medvirkning av reindrifta, blant annet er organiseringa av prosessen avgjørende for om det er aktiv deltakelse i prosessene. Én av hovedutfordringene var at når reineierne kun skulle fortelle om sitt perspektiv på reinbeitearealene i et møterom langt fra sine fysiske reinbeitearealer, ble det til tider en altfor abstrakt og unaturlig arena for å gi et nyansert bilde av bruket sitt.


Reindrift, som andre primærnæringer, domineres av arbeidshandlinger og ikke-verbalt språk som er fysisk og praktisk måter å jobbe på. Mens handlinger som foregår i et møterom vanligvis er dominert av talehandlinger og verbalt språk. Ikke-verbal kommunikasjon, som er en av hovedkommunikasjonsformene i reindrifta, er sterkt knyttet til en bestemt arena, og kan derfor ikke overføres så enkelt direkte til en annen arena, som et møterom er i dette tilfellet. Reineiere kan derfor ha utfordringer med å fortelle om sitt daglige bruk i et møterom som er veldig ulik reindriftens egne arenaer. Samtidig er det vanskelig for den andre parten å forstå og forestille seg landskapet i det perspektivet som reineierne har, til dette må det stor vilje til å ville forstå sakene også fra den andre partens perspektiv. De to arenaene kan være veldig ulike, og da blir budskapet ikke så nyansert og forståelig som ønskelig fra begge parter.

I denne prosessen ble det flere misforståelse på hvordan partene definerer stedene etter stedsnavnene, og dermed ble planene også deretter. Derfor er det viktig at begge perspektiver blir brukt, samt at både tradisjonell kunnskap, som reineierne har, og vitenskapelig kunnskap anerkjennes som gyldig kunnskap i prosessene.

Fugleperspektiv og reinsdyrperspektiv

Hvordan kan en prosess da planlegges for å ivareta interessene til reindrifta? Er det ved å ha et overblikk over området og ved hjelp av å lese landskapet i kart, som i et fugleperspektiv? Eller skal planleggingen foregå ved at landskapet leses ved å oppleve den fysisk og med dypere innsikt, som i et reinsdyrsperspektiv? Hvilket kunnskapsgrunnlag og hvilke perspektiver som blir gjeldene har mye å si for prosessene og resultatet på planene.

Kart over landskap viser kun et overblikk av landskapet og områdene, som å lese landskapet slik fuglene gjør; de flyr over og ser ned på overflaten. Arbeidsformen for reindrifta er vanligvis slik at landskapet og arealene vurderes sammenhengende ved befaring ut i det fysiske landskapet. Mens planleggere i kommunen stort sett leser landskapet ut i fra kart og andre verktøy, og planlagte arealtiltak vurderes atskilt, og ikke helhetlig i forhold til konsekvensene for reinbeitedistriktenes beiteområder som helhet.

Det blir da to ulike perspektiver og med ulikt kunnskapsgrunnlag som gjør seg gjeldene, og for å få til best mulig planer må disse kombineres og begge formene anerkjennes som gyldig kunnskap. Som oftest er det kommunens perspektiv, vitenskapelig kunnskap, som blir brukt i kunnskapsgrunnlaget i prosessene. Dermed fremkommer ikke alle nyansene og all tradisjonskunnskapen som ofte ikke finnes i skrevne dokumenter. Ved å kombinere både befaringer og møtevirksomhet, vil begge parter ha muligheten å bidra med sine kunnskaper, som igjen kan føre til bedre planer. Noe å strekke seg etter, eller forblir dette bare et urealistisk ideal som ikke samsvarer med virkeligheten?

Tilretteleggelse for aktiv medvirking

En av konklusjonene i oppgaven er at medvirkningsopplegg for reindrifta må tilrettelegges bedre for å oppnå en aktiv deltakelse og medvirkning. Det må lages prosessforløp som begge parter kan godta, med felles spilleregler som fører til bedre prosesser. I prosessene må det blant annet legges opptil at også arbeidshandlinger og ikke-verbalt språk kan brukes som kommunikasjonsformer. For i dag kan det i flere situasjoner være slik den første samiske forfatteren, Johan Turi skrev for litt over 100 år siden, at et møterom ofte ikke er så egnet for samene i alle saker:

”Når samen kommer inn i et lukket rom, så forstår han nesten ingenting – når vinden ikke får blåse mot nesen hans. Tankene hans flyter ikke når det er vegger rundt han og taket lukket til over hodet på han. Heller ikke er det godt for samen i tette skoger når været er varmt. Men når samen er på høge fjell, så er hans tankeevne ganske klar. Og hvis det hadde vært et møtested der oppe på et eller annet høge fjell, så kunne nok samen ha forklart sine egne tanker helt tydelig” (Turi [1910] 2011:11).