ICC: Slutten for despotene?

Lesetid: 6 minutter

ICC må opptre uavhengig og upartisk for å kunne oppnå den legitimitet som er nødvendig for at alle stater skal samarbeide om ikke å la forbryterske toppledere gå fri.

Den internasjonale straffedomsstolen (ICC) i Haag er en ung domstol, men allerede en viktig aktør i internasjonal politikk. Den ble opprettet som et frivillig mellomstatlig initiativ utenfor FN-systemet på slutten av 1990-tallet, men i tett samarbeid med FN erstatter nå den permanente ICC-domstolen i økende grad de tidsbegrensede krigsforbrytertribunalene vi har sett tidligere. Bare det siste året har ICCs sjefsanklager Luis Moreno Ocampo etterlyst toppledere som Sudans president Omar al-Bashir og Libyas Muammar Gaddafi. Likevel er domstolen omstridt, den har ingen egne sanksjons- eller pågripelsesmuligheter, og flere av verdens mektigste stater, blant dem USA, motarbeider eller forholder seg passive til domstolens pålegg. Min masteroppgave fra 2009 belyste at ICC må opptre uavhengig og upartisk for å kunne oppnå den legitimitet som er nødvendig for at alle stater skal samarbeide om ikke å la forbryterske toppledere gå fri. Gjennom en komparativ analyse av to av domstolens saker fant jeg at likevel betydelige utfordringer med hensyn til saksgang, politisk press, og et fortsatt uavklart forhold til FN.

Et internasjonalt initiativ

ICC ble opprettet av en rekke land på eget initiativ etter at et forsøk på en FN-konferanse som kunne lede frem mot en ny permanent domstol for krigsforbrytelser under FN-paraplyen strandet tidlig på 1990-tallet. Å opprette en slik domstol innenfor FN-systemet var da fortsatt for kontroversielt; mange av de mektige statene ønsket å videreføre det sporet som da fantes for etterforskning av krigsforbrytelser, nemlig bruk av nasjonalt opprettede spesialdomstoler i de aktuelle landene, eller FN-opprettede tribunal med begrensede mandat og ressurser. Det som gruppen av land bak ICC hadde sett seg lei på, var at krigsforbrytere gang på gang fant fristeder hvor de ustraffet kunne oppholde seg. Slike politiske eller militære ledere fikk gjerne asyl hos allierte stater, eller innvilget amnesti i nasjonale rettsprosesser, og unngikk dermed straffeforfølgelse.

Reservasjoner fra de store

Å hindre varierende domsstolspraksis og straffefrihet var hovedhensikten bak ICC. Da vel 60 stater, blant dem Norge, hadde ratifisert traktaten som ligger til grunn for ICC, ble dens jurisdiksjon etablert til å gjelde for krigsforbrytelser og brudd på menneskerettighetene begått etter 1. juli 2002. I dag har like over 110 stater blitt med, mens store folkerike nasjoner som Kina, India, Russland eller USA står utenfor. Særlig USA er tydelig på at de aktivt vil motarbeide at egne borgere blir utlevert til ICC, uansett hvor disse skulle bli pågrepet. USA er også skeptisk til hva en potensiell ”løpsk” aktor vil kunne gjøre av skade i internasjonalt diplomati, om ICC skulle ta ut tiltale mot en lang rekke politiske ledere. Ifølge ICC-traktaten kan etterforskning igangsettes på tre vis:

  1. ved en anmodning fra FNs sikkerhetsråd,
  2. ved at et av ICCs medlemsland melder om mulige forbrytelser i eller mellom stater, eller
  3. ved at ICC gjennom sin aktor igangsetter etterforskning på eget initiativ.

Uten resultater i Uganda

Min masteroppgave undersøker to av sakene ICC har innledet etterforskning i. Den ene er Uganda, hvor president Yoweri Museveni var tidlig ute etter at Uganda hadde blitt medlem av ICC og inviterte ICC til landet for å etterforske forbrytelser begått av LRA-geriljaen nord i landet. Dette kan være problematisk, fordi en slik anmodning om etterforskning innad i eget land kan virke som at en leder skaffer seg internasjonal støtte og legitimitet til å rydde interne politiske og militære motstandere av veien. ICC kom derfor i en knipe i en av sine tidligste saker. Samtidig var det klart av forbrytelsenes omfang og karakter at LRA utvilsomt kunne mistenkes for alvorlige forbrytelser, og Musevenis invitasjon til landet gav ICC mulighet til å etterforske tett på situasjonen. Å avstå fra å etterforske når et land på denne måten søkte hjelp ville også potensielt skade ICCs omdømme. ICC valgte å innlede etterforskning, men samtidig understreke at den ville undersøke påstander om forbrytelser begått på begge sider i konflikten, til Musevenis tilsynelatende forbløffelse. Omtrent samtidig som ICC begynte etterforskningen i Uganda våren 2004 begynte LRA av flere grunner å gå mer eller mindre i oppløsning, og av de fem etterlyste LRA-lederne er så langt ingen tatt.

Al-Bashir står igjen alene

Den andre saken i min analyse var anmodningen fra FN til ICC om å etterforske Sudans leder Omar al-Bashir, noe som våren 2009 førte til at ICCs aktor formelt etterlyste ham som ansvarlig for forbrytelser begått i Darfur-regionen i det daværende Sør-Sudan. Selv om tre av fem vetomakter i Sikkerhetsrådet ikke er medlem av ICC, klarte de å enes om resolusjon 1593 som anmodet ICC om å etterforske al-Bashir. Resolusjonsteksten inneholdt likevel noen punkter med forbehold mot ICC, men i mangel på selv å klare å bli enige i Sikkerhetsrådet om håndheving av sanksjoner eller en eventuell intervensjon, var etterforskning gjennom ICC trolig det beste alternativet for stormaktene slik Darfur-situasjonen utviklet seg. Al-Bashir er fortsatt Sudans president, men hans reisemuligheter er nå begrenset, og få eller ingen betydningsfulle statsledere vil lenger bli sett sammen med ham. ICCs etterlysning har isolert ham betraktelig.

En kontroversiell domstol

Debatten for og imot ICC er steil. Motstanderne ser domstolen som utenfor politisk kontroll. De mener den er i ferd med å bli så omfattende og stor at den ikke har mulighet til å besitte god nok lokal detaljkunnskap om hver situasjon den etterforsker, og så fokusert på å hindre personlig straffefrihet at den ikke innser at amnestier og andre fredsløsninger kan være riktige metoder for å få til fredelige regimeskifter. Mange er redd for at etterlyste og isolerte ledere vil bli desto mer desperate, fordi de mister retrettmuligheter og vil ha enda mindre å tape på å klynge seg til makten, om så med mer vold.

Men til tross for tilbakeholdenheten og motstanden fra verdens stormakter mot ICC og dens arbeidsform, er det interessant å se den indirekte effekten ICC har skapt i nettopp disse statene. ICC har tvunget seg frem som en institusjon alle verdens ledere nå må ta hensyn til, enten de vil eller ei. Dette er i seg selv en seier for ideen om å hindre straffefrihet. ICC har selv ingen politimyndighet eller pågripelsesmulighet, og er fullstendig avhengig av medlemslandenes, og ofte ikke-medlemslands, velvillighet og samarbeid for å kunne gjennomføre etterforskninger og straffesaker. ICCs fremste middel er å appellere til verdenssamfunnets moral om å støtte opp om å hindre straffefrihet og internasjonal lovløshet.

Vestens verktøy?

Betimelig nok for ICCs kritikere har alle sakene som ICC så langt har åpnet vært på det afrikanske kontinent, noe som har gitt rom for spekulasjoner om ICC bare er Vestens ryddeverktøy blant despotiske ledere i den tredje verden. Her spiller et par strategiske hensyn inn:

  1. For det første er domstolen fortsatt så ung at den er i en legitimitetsbyggende fase, hvor den introduserer seg på den internasjonale scene. I den sammenheng er det naturlig at den tar relativt ”åpenbare” saker til etterforskning først, slik som Uganda, hvor staten gjennom presidenten inviterte til etterforskning, eller saker fra FN som gjennom Sikkerhetsrådet er tydelig uttrykk for verdenssamfunnets bekymring og vilje.
  2. Domstolen er basert på prinsippet om komplementaritet, som betyr at der hvor medlemsstater har mulighet og ressurser skal sakene som hovedregel føres for lokale domstoler. Land med mangel på nødvendige rettsressurser vil generelt sett oftere være i fattige land.

Altså: Om ICC for eksempel ønsket den britiske forsvarsministeren etterforsket for krigsforbrytelser er det ingenting i veien for at saken prinsipielt kunne blitt ført i sin helhet for en britisk domstol, så lenge ICC vurderte at rettsaken ville bli gjennomført rettferdig der. Men om ICC i sin nåværende tilstand skulle ønske å ta en slik høyprofilert sak mot en vestlig leder er jo tvilsomt. Her spiller virkelighetsforståelse og realpolitik inn. Det ville virke useriøst og uklokt å etterforske en vestlig leder når så mange åpenbare saker finnes andre steder i verden. ICC trenger fortsatt støtte for sitt globale samarbeidsprosjekt, og å opprøre nøkkelsamarbeidsland på dette stadiet ville kunne få alvorlige konsekvenser for domstolens legitimitet og eksistens i det lange løp. Det er med andre ord ikke umulig at vi en dag vil oppleve en vestlig leder anklaget for forbrytelser av ICC, men det er usannsynlig at det skjer i nær fremtid. Og om det aktuelle vestlige landet selv tok saken fra første stund, er det ikke sikkert ICC ville finne grunn til å gripe inn i det hele tatt. Det er i de land som mangler evne og vilje til å etterforske selv, at vi vil se ICC ta en aktiv rolle.

FN og ICC i samarbeid

Et videre tett samarbeid med FN gir trolig den beste legitimiteten for ICC, og er den faktoren som tydeligst kan føre til at ICC får virkelig gjennomslag i internasjonal politikk. Så langt har ICC og FN hatt åpenbar nytte av hverandre; FN har kunnet outsource juridiske spørsmål til ICC, tribunal og ad-hoc domstoler i FN-regi kan fases ut, og FN har kunnet frigjøre egne ressurser. ICC, på sin side, har fått oversendt anmodninger trygt forankret i verdenssamfunnets vilje gjennom vedtak i FNs Sikkerhetsråd. Dette betyr at stater som er motstandere av ICC likevel har godkjent å benytte seg av domstolens kapasitet som et virkemiddel i internasjonal politikk. Dessuten er det ukontroversielt for ICC å innlede sakene siden Sikkerhetsrådet er oppdragets kilde. Samarbeid mellom ICC og FN er til det felles beste, men det trengs fortsatt avklaringer og avgrensninger på hvordan samarbeidet skal utøves for å gå helt smertefritt.

En permanent domstol

ICCs tilhengere fremhever dens permanente status som banebrytende i tenkningen rundt internasjonal rett. Skyld skal plasseres presist, individuelt og personlig, uavhengig av hvor forbrytelsene foregikk, når de skjedde, eller hvor de ansvarlige nå måtte befinne seg. At oppslutningen om ICC blir global, anerkjent og etterlevd blant verdens stater vil ifølge tilhengerne sende et klart signal til verdens ledere om at det aldri finnes fristeder eller amnesti etter forbrytelser, og at det i seg selv vil ha en preventiv og oppdragende effekt. ICCs første saker dette århundret må forstås i et slikt langsiktig perspektiv.