Mitt NAV – selv engler må trå varsomt

NAV-reformen er et mislykket prestisjeprosjekt. Prestisjetapet kan konkretiseres med blant annet lederflukt, formell og uformell kommunikasjonstrøbbel i reformprosessen, maktkamp, intriger og manglende evne fra de ansatte til å sy ordninger egnet for den enkelte bruker. NAV bidrar til sykdom og manglende inkludering i egen organisasjon – altså det motsatte av politikernes mål med reformen. Mange brukere føler at de blir motarbeidet og ikke hjulpet av NAV.  Hva er årsakene til at alt, foreløpig, er verre enn da vi hadde et trehodet system med a-etat, trygdeetat og sosialetat?

 Fra ansatt til bruker

Jeg var selv ansatt i NAV fram til januar 2009 og har følt omorganiseringen på kroppen. Derfor har jeg også fulgt debatten om NAV; fra NAV ble vedtatt i Stortinget i 2005 til nåværende direktør nylig gikk ut i NRK og hevdet at brukerne er for kravstore.  Min master kan leses som et fyldig svar på utfordringer NAV står overfor. Utfordringer som også mediedebatter har reist spørsmål ved. Jeg setter de menneskelige sidene ved reformprosessen på agendaen i Mitt NAV. Dette gjøres i form av et dokumentarportrett der jeg tegner et portrett av meg selv som ansatt i NAV og senere bruker av NAVs tjenester. Jeg ønsker at masteroppgaven min skal gi et ansikt til både ansatte og brukere i NAV.  Det trengs et talerør for å problematisere utfordringene i systemet, slik at det er mulig å løse noen av dem i ettertid.

Mitt NAV

I Mitt NAV bruker jeg både en narrativ og deskriptiv stemme for å tegne portrettet av meg selv i min ferd gjennom systemet. Fra jeg var arbeidstaker fram til et avmektig brukerforhold som sykmeldt og senere arbeidsavklart. Jeg bruker en mer akademisk og analytisk stemme når jeg også behandler medarbeider- og brukerundersøkelser fra NAVs første tre år, selv om jeg søker å beholde det personlige når jeg henter fram igjen min personlige stemme som kommenterer funnene.

I den første delen av “Det personlige portrettet” har jeg tatt opp følgende temaer i narrativ form:

  • Hva kjennetegner byråkratkulturen?
  • Hvordan kommer maktkamp og intriger til syne?
  • Hvordan behandles mennesker i organisasjonen?
  • Får de ansatte den oppfølgingen de trenger for å gjøre jobben?
  • Kartlegges eller vektlegges faglig kompetanse og interesse i plassering av medarbeidere?
  • Hvor blir det av kompetanseplanen og hvilken opplæring får de ansatte?
  • Hvordan blir de ansattes praktiske arbeid innrettet?
  • Hva skjer med ledelse av etaten?
  • Hvilke følger har politisk underkommunisering og manglende brukerorientering for reformprosessen?
  • Går det an å målstyre en desentralisert virksomhet som skal behandler ulike mennesker?
  • Hvorfor ble NAV en organisasjonsreform og ikke en brukerreform?

I den andre delen av det personlige portrettet allmenngjør jeg mine egne brukererfaringer gjennom å gjøre rede for undersøkelser hvor medarbeidere og brukere oppsummerer sine erfaringer.

Medarbeidernes stemme

Jeg har brukt Medarbeiderundersøkelsen Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) gjennomførte for NAV i 2009 for å belyse hvordan arbeidsmiljøet i NAV var ved årsskiftet 2009/2010.  Denne medarbeiderundersøkelsen, ført i pennen av Asbjørn Grimsmo, tar opp belastningsfaktorer og mestringsressurser blant medarbeiderne.

Belastningsfaktorer

Belastningsfaktorene er kvantitative, kognitive og emosjonelle krav, relasjonelt arbeid, rollekonflikt og integritetskrenkelse I Medarbeiderundersøkelsen benyttes en svarskala fra 0 til 100 der 0 betyr at medarbeiderne har rapportert 0 problem med “faktoren” og 100 hvor absolutte problemer er rapportert. Jeg gjengir her noen av belastningsfaktorene og mine kommentarer:

Når det gjelder kvantitative krav definert som arbeidsmengde, viser AFIs undersøkelse at nær hver femte medarbeider i NAV møter store utfordringer. Selv vurderer jeg politikernes og ledernes svar på å ta de kvantitative kravene av de ansattes skuldre som fraværende.

Relasjonelt arbeid er arbeid med eller for andre og hvor det oppstår en emosjonell dissonans mellom de “ekte følelsene” og de følelsene som skal vises utad. Hver femte NAV-medarbeider møter store utfordringer her, og for mange av disse utgjør det relasjonelle arbeidet en helsebelastning. Selv svarer jeg “i stor grad” på de fleste spørsmål som forskerne bruker til å identifisere helsebelastninger i det relasjonelle arbeidet, selv om jeg ikke jobber direkte med brukere, men har med andre ansatte å gjøre.

Kognitive krav eller vanskelighetsgraden på oppgavene har om lag 25 % av medarbeiderne en svært høy skår på (over 75 poeng). Forskerne sier at mange i NAV har en helsemessig optimal arbeidssituasjon når det gjelder denne faktoren. Jeg tilhører de som har over 75 poeng i svaret på dette spørsmålet. Årsaken ligger ikke i at jeg ikke forstår arbeidsoppgavene jeg får tildelt som ny i NAV.

AFI hevder i sin konklusjon at det er relativt mange NAV-medarbeidere som forlater jobben med bekymringer og dårlig samvittighet for det de har fått utrettet. Jeg hevder i min oppsummering at jeg mister selvtillit og mestringsfølelse hver dag, og ber legen sykmelde meg.

Hver dag etter jobben er jeg mer utslitt av dagen enn noen gang før. Mest fordi jeg mener at jeg ikke strekker til, men samtidig vet jeg at jeg ikke har gjort mye for å fortjene min lønn.   For meg og mange andre, om en skal tro på medieoppslagene, blir en form for strutseatferd resultatet. Jeg stikker hodet i sanden, og håper tilstanden går over når jeg føler meg i stand til å titte opp igjen. Når jeg gjør det, er det fortsatt ingen utsikt, oversikt, mestringsfølelse eller arbeidsglede å spore.

Mestringsfaktorer

Mestringsressurser handler om kontroll og medvirkning i jobben, rolleklarhet, gode lærings- og opplæringsmuligheter, god organisering av arbeidet og ytringsmulighet i miljøet, kollega- og lederstøtte. Om belastningene er store, bør ressurser av denne typen være til stede.

Oppsummeringsvis dokumenterer undersøkelsen at omtrent hver sjette medarbeider i NAV har en arbeidssituasjon som kan karakteriseres som vanskelig når det gjelder kontroll i jobben, og til dels helsebelastende. Svært mange har også en manglende innflytelse over forhold i jobben, noe som, ifølge AFI, kan tære på motivasjon og engasjement i arbeidet.

NAV skårer gjennomsnittlig som andre arbeidsmiljøer på faktoren rolleklarhet, men AFI hevder at de manglende målene for arbeidet, sammen med uklare forventninger og ansvarsforhold, kan være helsebelastende

NAV generelt får et dårlig resultat på spørsmålet om gode læringsmuligheter, og resultatet er i følge AFI et godt stykke under det som er gjennomsnittet for andre. Det anbefales tiltak for å bedre læringsmulighetene, fordi mangelfulle læringsmuligheter over tid kan ha psykiske skadevirkninger blant de ansatte. Spørsmål om god opplæring handler om vi får bruke våre faglige ferdigheter og kunnskaper i jobben, om vi gis muligheter til faglig utvikling og om vi får anledning til å sette våre egne erfaringer og kunnskap om til praksis. AFI hevder at en stor del av medarbeiderne i NAV-kontorene opplever at de ikke har fått tilstrekkelig opplæring, og AFIs forsker mener opplæring og kompetanseheving bør komme høyt på tiltakslisten for å forbedre arbeidsmiljøet i NAV.

NAV har fått et relativt dårlig resultat når det gjelder spørsmål som måler god organisering av arbeidet, og AFI hevder i sin rapport at mangelfull organisering av arbeidet gir stress og arbeidsbelastninger hos medarbeiderne. Jeg belegger dårlig organisering av arbeidet med fakta om konsulentbruken: I overkant av 20 prosent av lønnsmidlene i NAV ble brukt på eksterne konsulenter.

Undersøkelsen viser at medarbeiderne i NAV har dårlige kår når det gjelder ytringsmuligheter i arbeidsmiljøet, og AFI stiller spørsmål om dette er “godt nok” i forhold til å være midt i en omorganisering. Jeg husker at vi hadde flere episoder som fikk karakter av å være mat for krisepsykiatere når noen fant hovedkranen.

Manglende kollegastøtte rammer ofte tilhørighetsfølelsen til arbeidsplassen, og kan medføre mistrivsel og stress. AFI hevder at medarbeiderundersøkelsen viser at det er liten grad av lederstøtte og kvalitetsledelse i NAV i 2009. Litt avhengig av hvilken enhet i NAV man svarer fra, er lederstøtten lav. AFI mener tiltak som øker lederstøtten må prioriteres.

Brukerstemmer i NAV

Jeg har brukt tre undersøkelser som oppsummerer tilbakemeldinger fra NAVs ulike brukergrupper for å underbygge egne erfaringer. Spørsmål om brukernes tilfredshet med informasjon, tilgjengelighet, og mottakelse med respekt har oppsummert gått ned.

  • Andelen som er fornøyde med service fra NAV har sunket fra 68 prosent til 62 prosent.
  • Andelen med tillit til NAV har sunket fra 67 prosent til 55 prosent.
  • Andelen som er fornøyde med ventetid på telefon har sunket fra 55 prosent til 49 prosent.
  • Arbeidsledige er i hovedsak like fornøyde og/eller misfornøyd med NAV som året før

En undersøkelse med større dekning på nav.no viser at det er mindre tilfredshet på de kontorene som ikke var pilotkontorer. Jeg spør om dette gir meg troen på det disse forskerne sier: Reformen tar noe tid, men når kontorene får litt tid på seg, blir tjenestetilbudet bedre (Kristoffersen og Ødegård, 2009). Jeg mener at selv om håpet er der, viser realitetene det motsatte.  I tillegg til å fortelle min egen historie, henter jeg i denne delen også data fra forskere, Riksrevisjonen, gammel og ny leders behandling av Riksrevisjonens kritikk og Kristian Lislerud som har utgitt boka NAVET som knakk i 2010. Hans uttalelse er gjengitt som oppsummering på brukererfaringene i min master:

Det tar lang tid å få svar fra NAV… Sakene tar urimelig lang tid å få behandlet. Det gjelder også enkle saker, og viktige dokumenter for saksbehandlingen forsvinner i systemet. Saksbehandlerne har i mange tilfeller ikke oversikt over saksområdene de skal behandle, og heller ikke fullmakt til å ta avgjørelser om og iverksette tiltak og virkemidler.

Min egen historie forteller det samme, og ett begrep kjennetegner min og andre brukeres erfaring: Begrepet er “avmakt”. Når jeg som strukturerende grep har valgt sitater fra NAV-boka (intern bok i Nav) etter hver kapitteloverskrift, er formålet å vise den forskjell mellom liv og lære som jeg erfarte både som ansatt og bruker. Denne avmakten beskrives i ord, men også i strukturvalg, fordi jeg begynner hvert kapittel med et sitat fra NAV-boka, som sier litt om hva som var tenkt, og som skaper kontrast til det som er realiteten for brukerne. Jeg konkluderer kapitlet om brukerne med at det er på høy tid at det skjer en vurdering av hvordan NAV jobber, nå, et tiår etter at reformen ble tegnet.

I det siste kapitlet som jeg betrakter som en foreløpig analyse av reformen, formidler jeg synspunkter som forklarer hvorfor jeg har sluttet i NAV. I den tida jeg var i jobb hos NAV var det ikke noen bedring av arbeidsmiljøet, det var få, om noen, diskusjoner om måten å jobbe med brukerne fra etatens side på.  Hagenutvalgets løsninger som statsråden kjøper sommeren 2010, gir ikke retning for arbeidet med de vanskeligst stilte brukerne. Dessuten viser Riksrevisjonens rapport 2010 fortsatt en etat med dårlig internkontroll, noe jeg kjenner igjen fra egne erfaringer.

Jeg har fått svekket troen på at NAV kan være kjernen i den norske velferdsstaten.  Med bakgrunn i mine erfaringer er jeg engstelig for at hele velferdsstaten med sine økonomiske og sosiale ordninger har en usikker framtid hvis man ikke begynner å se på NAV-reformen som et foreløpig mislykket prestisjeprosjekt. Prestisjetapet kan konkretiseres med lederflukt, formell og uformell kommunikasjonstrøbbel i reformprosessen, maktkamp, intriger, den manglende evnen fra de ansatte til å sy ordninger egnet for den enkelte, og ikke putte individuelle komplekse problemer inn i enkle ordninger, kompetansesvikt og manglende informasjonsflyt.

Jeg vil fastholde at mye av det som ble skrevet om NAV i Mitt NAV fortsatt står ved lag. I Nav må selv engler trå varsomt.  Selv har jeg nå en annen jobb, og kan smykke meg med en master til. Men når direktøren snakker i NRK den 1. juni i år og hevder at det er brukerne som er for kravstore som er problemet i Nav, synes jeg han nettopp spiller russisk rulett med velferdsstatens prinsipper. Jeg har prøvd å vise at det neppe er kravstore brukere som er NAVs utfordring.