Makta sitter hjemme

Lesetid: 6 minutter

USAs avgjørende rolle i de internasjonale klimaforhandlingene

 

Det internasjonale klimatoppmøtet i København i 2009 ble en fiasko. Det kom ingen ny, stor klimaavtale. En viktig grunn til fiaskoen er USAs nasjonale lovgiving. Hvis en lov ikke går igjennom på hjemmebane, kan ikke Obama kjempe for en ambisiøs klimaavtale i internasjonale fora. Han er bundet av sine egne, og kan dermed svekke den endelige avtalens innhold. I masteroppgaven min forklarer jeg hvorfor. Målet for klimatoppmøtet i København i 2009 var å komme frem til en ny internasjonal avtale som kunne tre i kraft før Kyoto-protokollen utløper i 2012. Som vi vet ble ikke dette tilfellet. Den to og en halv sider lange København-avtalen preges av å være uforpliktende, og består av vage formuleringer og tilnærminger til de sentrale forhandlingspunktene. Landene som møttes i København ville jobbe for en ny og bedre internasjonal klimaavtale, men var slett ikke enige om innhold eller retning. I masteroppgaven min studerer jeg USAs rolle i de internasjonale forhandlingene, og viser hvordan USAs nasjonale politikk påvirket utfallet av klimatoppmøtet i København.

Harde forhandlinger

Da USAs president Barack Obama kom til København den 18. Desember, én dag før forhandlingene formelt skulle være over, lå det ingenting som lignet på en avtale på bordet. De viktigste partene i forhandlingene, USA, EU, og BASIC-landene (Brasil, India, Kina og Sør-Afrika) hadde svært ulike forventinger og krav.  USA krevde lovnader om klimatiltak fra alle land, inkludert utviklingsland, og ville ikke at en avtale skulle håndheves av et internasjonalt organ. Kina og de andre BASIC-landene ønsket derimot at Kyoto-protokollens skille mellom i-land og u-land skulle videreføres. I tillegg krevde utviklingslandene betydelige økonomiske overføringer fra I-landene. EU inntok en mellomposisjon, og krevde solide bidrag fra både i- og u-land. EUs klare mål for forhandlingene i København var en juridisk forpliktende internasjonal avtale.

Nasjonal politikk avgjør

For å kunne forstå USAs forhandlingsposisjon, og slik bidra til å forklare utfallet av de internasjonale klimaforhandlingene, er det nødvendig å studere landets nasjonale klimapolitikk i tillegg til landets internasjonale rolle.  Det teoretiske rammeverket for studien er forhandlingsteori, og det mest sentrale bidraget som benyttes er Robert D. Putnams teori om to-nivåspill. Denne modellen legger til grunn at en vanskelig kan forstå de internasjonale forhandlingene uten også å studere forhandlingene på det nasjonale nivået, samt samspillet mellom disse nivåene. I følge Putnams modell kan en ved å identifisere de ulike forhandlingspartenes mulighetsrom i de internasjonale forhandlingene danne seg et bilde av hvilke forhandlingsutfall som er mulig på det internasjonale nivået.

Obamas fraværende mandat

Den nasjonale klimadebatten i USA i forkant av klimatoppmøtet i København hadde avgjørende betydning for hvilke posisjoner USA inntok i de internasjonale forhandlingene. President Obama gjorde det tidlig klart at han ikke ville love utslippskutt som ikke hadde støtte i Kongressen. Han hadde helst ønsket å få på plass en nasjonal klimalovgivning før toppmøtet i København. Obama forsøkte å sette energisikkerhet og klimaendringer på agendaen, og han forsøkte å knytte den økonomiske nedgangen USA opplevde i 2009 til landets manglende evne til å strekke seg etter langsiktig heller enn kortsiktig gevinst. Dette bidro til at debatten om ulike forslag til nasjonal klimalovgivning fikk stor betydning for utformingen av USAs forhandlingsposisjon.

Lovmakeri i USA

For at en lov skal bli vedtatt i USA må den vedtas i Kongressens to kamre, Representantenes hus og Senatet, og loven må i tillegg støttes av presidenten. Når det gjelder internasjonale avtaler er det presidenten som er ansvarlig for å fremforhandle dem, mens avtalen må godkjennes med 3/5 flertall i Senatet for at den skal bli ratifisert, i tillegg til at det må kunne vises til en nasjonal lov som sikrer iverksettingen av den internasjonale avtalen.  Analysen min viser at disse strenge reglene for ratifikasjon av internasjonale avtaler hadde avgjørende betydning for USAs forhandlingsposisjon, fordi en slik nasjonal lov ikke var på plass i forkant av toppmøtet i København. Dette hadde konsekvenser for Obamas og USAs troverdighet i de internasjonale forhandlingene.

Videre identifiserer analysen fire faktorer som bidro til å gjøre USAs mulighetsrom i de internasjonale forhandlingene lite.

  1. På hjemmebane ville opinionen prioritere økonomisk vekst framfor satsing på klima og miljø. Denne faktoren hadde en sterk innflytelse på både presidentens og Kongressens posisjon og retorikk i klimadebatten.
  2. Stemmegivningen i kongressen viser at den ideologiske skillelinjen hadde stor forklaringskraft. I tillegg viser opinionens holdning en klart politisering i klimadebatten. Obama mislyktes i å forene demokratene og republikanerne i klimasaken.
  3. Stemmegivningen i kongressen viser videre at den regionale skillelinjen hadde stor betydning for USAs posisjon. Representanter fra delstater som i stor grad er avhengig av fossilt brennstoff som kull og olje var i større grad negativ både til en nasjonal og en internasjonal klimalovgivning.
  4. Til sist kommer det frem i analysen at konkurransesituasjonen i forhold til Kina og andre store utviklingsland hadde stor betydning for beslutningstakernes holdning til klimaloven. Det var svært viktig at USA ikke skulle komme dårlig ut i konkurranse med Kina.

Kampen om klimaloven

Analysen viser at det gikk et klart ideologisk skille mellom demokratene og republikanerne i klimadebatten, både i målinger av opinionens holdninger og i analysen av stemmegivningen i Kongressen. Etter en lang debatt preget av utsettelsesmekanismer fra det republikanske mindretallet ble lovforslaget ”The American Clean Energy and Security Act” vedtatt den 26. Juni 2009 i Representantenes hus med 219 mot 212 stemmer. Kun åtte republikanere stemte for forslaget, mens 44 demokrater stemte mot. Det ideologiske skillet synes dermed å ha svært stor betydning for stemmegivningen. Når en videre kontrollerer stemmegivningen i forhold til hvilke delstat representantene representerer er det også klart at et regionalt skille preger stemmegivningen.  Av demokratene som stemte nei til forslaget representerte hele 77,3 prosent av dem delstater som var avhengig av fossilt brennstoff. Dermed stemte omtrent en fjerdedel av demokratene fra fossilt brennstoffavhengig delstater mot forslaget. Til sammenligning stemte bare litt over en tiendedel av demokratene mot forslaget totalt. At forslaget ble vedtatt i Representantenes hus hadde stor betydning for Obamas handlingsrom på det internasjonale nivået i forkant av klimatoppmøtet i København.

Håpet svinner

Ettersom lovforslaget ble vedtatt i Representantenes hus og siden presidenten hadde gjort det klart at han på ingen måte ville legge ned veto mot en nasjonal klimalov, fikk prosessen i Senatet avgjørende betydning for det nasjonale mulighetsrommet og dermed for USAs forhandlingsposisjon i de internasjonale forhandlingene. For at en lov skal bli vedtatt i Senatet trengs det normalt et vanlig flertall (mer enn 50 prosent), men på grunn av trusselen fra utsettelsesmekanismer som filibuster trengs det i praksis 2/3 flertall for å få vedtatt omstridte lovforslag. Dermed var det nødvendig å bryte opp partiskillet for at en klimalov skulle kunne bli vedtatt i Senatet. I Senatet har seks komiteer myndighet over klimalovgivningen, og derfor kan alle komiteene introdusere forslag om klimalov. Debatten om ulike forslag og de to avstemmingene som fulgte i komiteene var tydelig preget av både den ideologiske og den regionale skillelinjen. Ingen av forslagene som ble fremmet i de ulike komiteene ble ansett som levedyktige og kom derfor ikke opp til votering i Senatet. Antallet senatsmedlemmer som var tilhengerne av en nasjonal klimalov sank i løpet av 2009, noe som indikerer at det nasjonale mulighetsrommet faktisk ble mindre i løpet av året. Det er dermed klart at Obamas forhandlingsrom i København var lite, og presidentens strategi på den internasjonale nivået kunne derfor ha stor betydning.

USA bundet på hender og føtter

Allerede før partene samlet seg til forhandlinger i København var det klart at utfallet ikke ville bli den sterke juridisk forpliktende avtalen som mange håpet på. De pivotale partenes forhandlingsposisjoner var såpass uforenelige at en med trygghet kan si at det ikke eksisterte et mulighetsrom for en god avtale i tråd med IPCCs anbefalinger og veikartet som ble vedtatt på Bali-toppmøtet to år tidligere. Det nest beste alternativet var dermed å fortsette forhandlingene med mål om at det ville resultere i en god politisk avtale. At Obama tidlig gjorde det klart at han ville følge utviklingen i Kongressen , og dermed gi Kongressen  kontroll over USAs forhandlingsposisjon, fungerte som en måte å binde seg selv på. Dette tydeliggjorde for de andre partene i forhandlingene at det ikke var nødvendig eller mulig å presse USA i forhandlingene, men at strategien for de andre landene burde være å tilpasse seg USAs posisjon. Det siste lovforslaget fra Senatet la stor vekt på at det var avgjørende for USAs deltakelse at Kina og andre sterke utviklingsland bidro med robuste forpliktelser og at forpliktelsene også skulle være målbare, rapporterbare og verifiserbare (MRV). Denne posisjonen møtte sterk motstand fra Kina og de andre utviklingslandene, og Kinas statsminister valgte å boikotte forhandlingsmøter mellom statslederne.

Den endelige avtalen

Avtalen som til slutt ble vedtatt unngikk de mest kontroversielle forhandlingspunktene. Den nevner ingen konkrete utslippsmål for 2050, men den inneholder et avsnitt om at tiltak som iverksettes av utviklingsland skal reguleres av et nasjonalt MRV-system og resultatene vil rapporteres til det internasjonale nivået. Avtalen ble dermed ikke juridisk bindende for noen, men Kina og de andre utviklingslandene pliktet å sikre åpenhet om tiltakene de planlegger. København-avtalens form og utslippsforpliktelser er tett knyttet til USAs forhandlingsposisjon, og nettopp USAs forhandlingsposisjon var en viktig del av grunnen til at avtalen ble så vag og upresis. Analysen min viser også at det er lite trolig at Kina ville åpnet opp for å rapportere sine handlinger dersom USA ikke hadde lagt sterkt press på dem. Samtidig viser analysen av de internasjonale forhandlingene at Kina også hadde mye makt, både på grunn av sin posisjon som verdens største utslipper av klimagasser og på grunn av USAs behov for å inkludere Kina i en avtale.