NAV-hybriden

Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) er en multikompleks organisasjon.  Organiserende prinsipper som hierarki (byråkrati), marked og nettverk kan ikke ene og alene beskrive forvaltningen, kun favne elementer ved den. NAV fremstår mer enn noe annet, som et fenomen med mange relasjoner som arter seg på ulike måter.  Utfordringer knyttet til ledelse, samordning og koordinering er mange, og den offentlige sektor har et stort behov for en ny integrert teori.

NAV-reformen er både en organisatorisk reform, en innholdsreform og en kompetansereform, det vil si at den utgjør endringer i formelle strukturer, i kultur, i kompetanse og i arbeidsmåter.  Reformen er en fusjonering av Arbeidsmarkedsetaten og Trygdeetaten, samt et lovhjemlet og likeverdig partnerskap mellom stat og kommune.  Reformen er en av de største og mest gjennomgripende forvaltningsreformer som er gjennomført i Norge.  Den omfatter ca 16 000 ansatte, det årlige forvaltningsbudsjettet er på 265 milliarder kroner og rundt halvparten av Norges befolkning er brukere av tjenestene. Kostnadene knyttet til omstillingen ved startskuddet ble estimert til rundt 3 milliarder kroner.

 

Målet med masteroppgaven min har vært å finne ut hvilke organisasjonstrekk vi finner i NAV i dag, samt å foreta en analyse av de organiserende prinsipp som gjør seg gjeldende gjennom tre ulike organiserende prinsipp for offentlig sektor: hierarki, marked og nettverk. Studien er teoretisk fortolkende med en organisasjonsteoretisk tilnærming der fokuset ligger på forvaltning og organisatoriske trekk som er iverksatt i reformperioden. Reformperioden er satt til perioden fra Stortingets bestilling av reformen, gjennom iverksettelsesproduksjonen og til slutt det foreløpige produktet. Studien har benyttet et reelt organisatorisk inndelende prinsipp som skiller mellom forvaltningen som et uttrykk for partnerskapet bestående av både statlig og kommunale tjenester, og etaten – som et uttrykk for kun den statlige del av forvaltningen.

NAV – hierarki, marked eller nettverk?

Studien benytter seg av tre organisasjonsteoretiske prinsipper for organisering av offentlig sektor: hierarki (byråkrati), marked (New Public Management) og nettverk. De blir benyttet som idealer og fremstilles i sin rendyrkede form, da de brukes som beskrivelsesvariabler for å kunne si noe kvalifisert i forhold til de organisasjonstrekk som kartlegges. Innefor nettverk skiller oppgaven mellom en policyorientert retning – som har fundament i politisk teori, og en organisasjonsteoretisk/økonomisk retning(Child 2005).

Som forvaltningsprinsipp fremmer hierarkiet et skille mellom det politiske og det administrative apparatet.  Ansvarsforholdene er klare gjennom plassering av beslutningsmyndigheten, oppgavestrukturen og systemet for skriftlighet.  Hierarkiet kan fremstå som rigid og med liten endringskapasitet.  Systemet som er bygd for å ivareta et demokratisk og rettslig grunnlag kan bli et hinder for å klare oppgaveløsning som trenger hurtig endring eller individuell tilpasning.  Som organiseringsprinsipp har den hierarkiske strukturen klare nivå og vertikale og horisontale skiller.  Max Weber omtalte dette som kompetanseområdet og embetshierarki.  Arbeidsdelingen er spesialisert og inndelingen er formalisert, og som organiseringsprinsipp er hierarkiet en forutsigbar organisasjon med stabilitet og nøytralitet som den største fordelen.  Det er også på disse områdene kritikken mot hierarkiet ofte kommer.

New Public Management (NPM) eller ”den markedsorienterte reformbølgen” har opphav i flere teoretiske retninger, men felles for alle er en kritikk eller et ønske om å forbedre ulike sider ved den hierarkiske modellen.  Som forvaltningsprinsipp er marked en stor bidragsyter til et større skille mellom politikk og administrasjon ved at rollene i større grad rendyrkes.  Enhetene har mer autonomi og styringen skal skje gjennom definerte og operasjonaliserte mål og resultat. Som organisasjonsprinsipp er fristilling, konkurranseutsetting, desentralisering av makt og autoritet virkemidler som gjør at den strukturelle arbeidsdelingen og inndelingen får en flatere struktur.  Forvaltningen skal slankes og effektiviseres gjennom markedsmekanismer, og fristilling innebærer spesialisering og stordriftsfordeler.

Nettverk er ikke et entydig begrep, og det er ulike tilnærminger til fenomenet avhengig av fagdisiplin.  Det kan skisseres opp to dimensjoner innenfor nettverk som organisasjonsform: På den ene siden den organisasjonsteoretiske/økonomiske tilnærmingen hvor effektivitets- og produktivitetsprinsipp knyttet til økonomisk drift og konkurransefordeler er det rådende.  Nettverksbegrepet er her en transaksjon på tvers av organisasjonsgrenser som er gjentagende og som involverer en relasjon med et sett av partnere.  På den andre siden den policy-orienterte tilnærmingen hvor nettverk i større grad handler om styring av relasjoner mellom uavhengige aktører som er involvert i prosesser for offentlige politiske beslutninger. Her defineres nettverk som stabile hendeler av sosiale relasjoner mellom uavhengige og delvis autonome aktører.  Organisasjonene som opptrer i nettverket er uavhengige, og det er en kontinuerlig interaksjon mellom medlemmene fordi man er avhengig av å utveksle ressurser og forhandle om delte mål.

NAV – en hybrid

En organisasjonsarkitektonisk reise i den nye arbeids og velferdsforvaltningen er utfordrende. Den offentlige forvaltningen er et gedigent landskap, og mange rammer skal til slutt utgjøre det fullstendige organisasjonsteoretiske bildet. Et partnerskap, en fusjonering. Sentralt nivå, fylkesnivå og lokalt nivå. En ytre, en indre og en innholdsramme. Samarbeidende aktører både i offentlig, privat og tredje sektor. Markedsrelasjoner og internasjonale relasjoner. Kartleggingen av forvaltningen ga altså et akkurat like komplekst makrobilde som antakelsene predikerte.

Gjennom den teoretiske drøftelsen var det mange teoretiske prinsipper i de organiserende modeller som ga forklaring, og de trakk i flere retninger. Intervjuene som ble gjennomført bekreftet, mer enn forklarte de organiserende prinsipper man stod ovenfor. Den nye arbeids og velferdsforvaltningen er en multikompleks organisasjon! NAV fremstår mer enn noe, som et stort fenomen med mange samarbeidende og forpliktende relasjoner som arter seg på ulike måter. Utfordringene knyttet til ledelse, samordning og koordinering er mange.

Alle de tre organiserende prinsipp kan være forklarende til deler av funnene i oppgaven min, men det er ingen gjennomgående beskrivelse av NAVs organiserende trekk i noen av modellene. Det som til slutt utkrystalliserte seg var et sammenfallende beskrivende trekk med hierarki i den statlige etaten, mens det var flere markedsorienterte trekk i forvaltningen.  I den markedsorienterte modellen var det i større grad post-NPM-trekk enn klassisk NPM, dvs mer fokus på sentral styring og samordning. Disse elementer beskrives som Post-NPM trekk, da det er justerte/endrede elementer etter mangel på innfrielse av sentrale løfter i klassisk NPM.  Det fremstod i tillegg et bilde av en utvikling mot en nettverksorientert modell.  Ikke som rendyrkede prinsipper i verken policyorientert retning eller organisasjonsteoretisk / økonomisk retning, men som en kobling av flere nettversstrukturer.

 

Behov for en ny teori

Det er tidligere reist spørsmål om man er på vei mot en ny integrert teori med både økonomisk og organisasjonsteoretiske bidrag. Torger Reve, Jan Ole Vanebo, Oliver. E. Williamson og Cyert og March har det til felles at de alle har gitt sine bidrag i kryssfeltet mellom privat foretak og offentlig sektor som organiserende prinsipp. En sped start på en integrert teori kom gjennom parhestene Cyert og March, og deres bidrag til utviklingen av foretaksatferd. Det kom en ny oppblomstring gjennom agent-principal teorien og Williamsons transaksjonskostnadsteori, men feltet har fortsatt ikke fått ferdigstilt arbeidet. (Vanebo 2006)

Denne oppgaven har vært studien om den nye arbeids og velferdsforvaltningen og viser at det er et behov for en integrert teori. NAV- reformen har skapt strukturelle grenser mellom parter i ulike sektorer og på ulike nivå. Det benyttes ulike bindende element og skaper en stadig mer kompleks struktur. Landskapet som tegner seg favnes ikke lenger i de ”gamle” begrepene, og organisasjonsfeltet står helt klart ovenfor en utfordring.

Det mest nærliggende vil være å finne en forklaring av NAV –  hybriden i nettverksteorier, og det er kanskje her fagfeltet står i dag. Går vi til Kickert m. fl (1997) som jeg har valgt til den policyorienterte retningen konkluderer de med at nettverk har stor påvirkning på både ”governance” og offentlig-ledelse. De kritiserer New Public Management for å ha implementert en businesskultur for ledelse som fokuserer på mikroøkonomiske faktorer som mål og resultat, samt på deregulering og privatisering. De hevder at offentlig ledelse heller bør ses på som nettverksledelse fordi man skal ivareta offentlige prinsipper i en kompleks omgivelsesstruktur. Likevel ser det ikke ut til at Kickert m. fl dekker det markedsorientere feltet, som helt klart har fått sitt feste i offentlig sektor. Og da er det absolutt et behov for en ny integrert modell som kan ivareta ledelse både av markedsorienterte prinsipper, og offentlig ledelsesprinsipper.