Motivasjonen bak regnskogavtalen med Brasil

Når Norge gir Brasil én milliard dollar for å bidra til å stoppe den store avskogingen i Amazonas, er det ikke bare for å være grei. Norge har en rekke interesser knyttet til regnskogavtalen inngått i 2008. For Brasil sin del er det ingen ulempe å samarbeide med et lite, vennlig land, samt å få en hånd på rattet i videre internasjonale klimaforhandlinger. Med avtalen får de to landene realisert sine egne nasjonale interesser; interesser som ikke er like, men sammenfallende.

Godhet som strategi

Når stater velger å inngå miljøsamarbeid, er det ikke utelukkende som følge av god vilje. En del av Norges utenrikspolitiske strategi går ut på å fremme landet som et godhetsregime og en frontkjemper på miljøfeltet. Brasil er i ferd med å få en økende betydning på den internasjonale arena og har en stabilt voksende økonomi.

Masteroppgaven min tar for seg motivasjonen som lå til grunn da Norge og Brasil i 2008 inngikk en mellomstatlig avtale om å redde regnskog gjennom REDD-“Reducing emissions from deforestation and forest degradation”. Det er en klimamekanisme der det skal lønne seg å la skogen stå framfor å utnytte den til næringsvirksomhet. Avtalen innebærer store pengeoverføringer fra Norge til Brasil. Jeg undersøker hvorfor Norge ønsker å bruke penger på denne måten, og hvordan Brasil kan se seg tjent med å samarbeide med Norge.

Studien tar utgangspunkt i statsvitenskapelig realismeteori, der det forutsettes at statene er enhetlige, rasjonelle aktører. En slik forutsetning gjør at jeg ser bort fra muligheten for at statene handler uegennyttig eller utelukkende av god vilje. Jeg vil i stedet forklare avtalen på grunnlag av strategisk og rasjonell tenkning, og tuftet på ivaretagelse av nasjonale interesser. På hvilken måte er det rasjonelt for landene å inngå en slik avtale?

Nasjonale interesser i tre deler

I studien antar jeg at statene forsøker å maksimere egne interesser, og deler de nasjonale interessene inn i tre felt:

    1. Territoriell sikkerhet og nasjonal suverenitet
    2. Økonomisk sikkerhet
    3. Prestisje og internasjonal goodwill

Ivaretagelse av territoriell sikkerhet og nasjonal suverenitet er innenfor realismen en forutsetning for statens overlevelse og ansees derfor som en helt fundamental nasjonal interesse. Et premiss om at små eller svake stater kan komme bedre ut ved å samarbeide med andre legges her til grunn for å forklare at både Norge og Brasil legger stor vekt på allianser og styrking av internasjonale institusjoner, som en måte å fremme egne interesser på. Norge, som et lite land og Brasil, som et oppadstigende utviklingsland, inngår allianser for å øke sin egen myke makt.

Frykt for internasjonalisering av Amazonas

I praksis er det få motsetninger mellom Norges og Brasils territorielle interesser. For Norges del er ikke territoriell suverenitet en sentral interesse, fordi landet forsvarer denne interessen gjennom styrking av internasjonale institusjoner, som FN. Brasil har derimot spesifikk interesse av selv å styre prosjekter som iverksettes på deres jord. I Brasil er det en utbredt oppfatning at Amazonas er under konstant press for å bli et “internasjonalisert område”. Det finnes en frykt for at å akseptere kvotehandel og karbonkreditter kan bidra til press overfor Brasil om å frafalle suverenitet over Amazonas. Slik sett kan det være en fordel å samarbeide med Norge, et lite land uten imperialistiske ambisjoner, som er kjent for å stille få betingelser i slike avtaler.

Ved å styre sine egne prosjekter uten innblanding fra donorer, kan Brasil styrke sin territorielle suverenitet. Gjennom å holde fast på at de som støtter REDD i Amazonas ikke får noen offsets eller karbonkreditter, ivaretar Brasil en langsiktig ambisjon om å styrke seg i det internasjonale makthierarkiet. Brasils interesse av territoriell sikkerhet er langt sterkere enn Norges, og den overstiger også Norges interesse av innsyn, noe som gir Brasil gode kort å spille med i en forhandlingssituasjon.

Økonomisk interesse for samarbeid

Økonomisk sikkerhet ansees som en nasjonal interesse som skal sørge for videre vekst, samt sikre velferd innad i landet. Selv om Brasil foreløpig ikke har forpliktelser om å kutte sine klimagassutslipp etter Kyotoavtalen, kan det lønne seg for landet å iverksette tidlig handling fordi Brasil allerede rammes av klimaendringene, eksempelvis gjennom mer og alvorligere tørke, branner og flom.

Norge og Brasil har i tillegg mangfoldig og nyansert økonomisk interesse av å knytte seg nærmere hverandre, og sakskoblinger (det at man gir på et område for å få noe på et annet) kan dermed spille vel så tungt inn som det konkrete regnskoginitiativet.

Både Norge og Brasil har i sammenligning med andre land en ren energimiks basert på vannkraft, samtidig som de sliter med store CO2-utslipp. Brasil som følge av arealbruksendringer og avskoging, Norge grunnet produksjon av olje.

Det er i Brasil de største nye funn av olje på global basis har blitt gjort, og dette på så dypt hav at Norge har ekspertise på utvinning av den. Norsk leverandørindustri ser på Brasil som et eksploderende marked, og i Brasil-strategien til den norske regjeringen er det to felt som særlig tillegges vekt:

    1) Klima og miljø
    2) Næringsvirksomhet innen leverandørindustrien til olje og gass

Når det gjelder leverandørindustrien til olje og gass, som er Norges nest største eksportnæring, har landene gjensidig interesse av å videreutvikle dette næringssamarbeidet. Samtidig jobber Norge med å finne billige klimatiltak med stor effekt og er avhengig av å samarbeide med andre land for å innfri sine internasjonale forpliktelser til klimakutt. Samfunnsøkonomiske aspekter spiller en viktig rolle i Norges klimapolitikk, effektive og omfattende tiltak, som regnskogvern, er derfor av stor interesse. En sparer penger på å finne billige tiltak. Regnskogvern antas å kunne bli et av de billigste, raskeste og mest effektive klimatiltakene. Norske myndigheter påpeker at det er adskillig mer lønnsomt å spare regnskog til USD 5 per tonn, sammenlignet med å la være å utvikle norske oljefelt, hvor kostnaden per spart tonn CO2 kan komme opp i USD 170 per tonn.

Norsk næringsliv var positive til regnskoginitiativet da det ble lansert. I denne sammenhengen kan det være verdt å framheve at dersom REDD blir del av et internasjonalt kvotehandelssystem, kan Norge ”kjøpe seg fri” fra hjemlige utslippskutt ved kjøp av regnskogkvoter. Brasil var lenge svært negativ til denne muligheten, men ser ut til å ha endret syn i retning av en form for markedsmekanisme tilknyttet REDD. Både Norge og Brasil ønsker at REDD blir del av en stor, bindende internasjonal klimaavtale. Det unike tosidige initiativet kan gi de to landene et fortrinn med tanke på utformingen av et mulig internasjonalt REDD-regime, noe som potensielt kan bidra til å hindre et system som går på tvers av Norges eller Brasils øvrige nasjonale interesser.

Internasjonal prestisje

Å skape et godt inntrykk av seg selv kan være et sentralt redskap for å gjøre seg viktig internasjonalt. Å følge en avtale der man selv gjør store offer, kan medføre positive bi-effekter som potensielt kan overstige den opprinnelige kostnaden. Ved realistisk logikk, som veier gevinster og kostnader opp mot hverandre, kan en si at pengene Brasil og Norge bruker på regnskogvern gir dem så mye internasjonal prestisje at prosjektet vil kunne lønne seg nesten uansett hvordan det går.

Noen stater, eksempelvis små og svake stater, er avhengige av internasjonale institusjoner og organisasjoner for å fremme sine overordnede interesser. Når Norge jobber aktivt for å gi 1 prosent av bruttonasjonalintekten (BNI) i bistand er det for å bidra til utvikling, men også for å ”brande” Norge som en humanitær stormakt. Foreløpig går også REDD-midlene over bistandsbudsjettet, noe som har bidratt til at Norge når prosentmålet.

Ved fokus på internasjonale avtaler kan norske myndigheter til dels vende fokus vekk fra laber innsats for klimakutt på hjemmebane. Med det bredt forankrede klimaforliket gikk Stortinget inn for at 2/3 av norske klimakutt skal tas innad i landet. Dette målet ligger Norge dårlig an til å nå – norske utslipp øker, og fortsetter å øke. Med en imponerende innsats ute, kan den hjemlige opinionen avledes, og kritikken kan bli svakere enn om et slikt initiativ ikke eksisterte. Brasil er med sine ressurser et økologisk nøkkelland internasjonalt, men har ingen forpliktelser etter Kyoto-protokollen. Når landet likevel iverksetter en omfattende klimaplan der regnskogvern står sentralt, kan landet skape seg en viktig posisjon i videre internasjonale klimaforhandlinger.

Regnskoginitiativene til Norge og Brasil er omfattende pionerprosjekter som genererer betydelig internasjonal goodwill. Satsningen kan sees på som et klimapolitisk flaggskip som styrker Norge som klima- og nasjoner samt beskyttere av biomangfold og bærekraftig utvikling.

Populære Brasil

Regnskogavtalen ble inngått fordi den var en situasjonsbetinget god løsning for begge parter. Begge får realisert sine interesser på internasjonalt, bilateralt og hjemlig plan. Brasil er i utgangspunktet åpen for å samarbeide med andre en Norge, da Amazonas-fondet er åpent for donasjoner fra hvem som helst. Kriteriene i fondet ligger fast, noe som betyr at det er Brasil som i stor grad dikterte premissene for avtalen med Norge. Når Norge synes dette er greit, er det et signal om at Norge har et sterkt ønske om å bruke pengene her.

Brasil er i ferd med å bli et særdeles attraktivt samarbeidsland, ikke minst innen energi, der landet i tillegg til store nye olje- og gassfelt har masse vannkraft, bioenergi, og også uran. Brasil begynner å få svært gode kort på hånda, og ser ut til stadig å bli bedre til å spille dem. Fordi Brasil er et land “alle” gjerne vil samarbeide med, kan det være i Norges interesse å være raus i REDD-avtalen med regnskoglandet, da det kan bidra til å gi Norge fordeler i neste omgang, for eksempel når det gjelder tildeling av kontrakter knyttet til olje- og gassektoren.